电力工业作为中国经济体制改革的重要组成部分，改革开放40年来，始终坚持适应社会主义市场经济体制的改革方向，逐步推进电力市场建设，通过不断深化改革为自身发展提供强大动力，使电力工业的发展取得了辉煌成就。

　　电力规划(计划)由国家电力主管部门负责制定和组织实施。电力规划(计划)包括电力长期、中期和短期发展规划(计划),而电力中期发展规划(计划)的重点是五年规划(计划),与国民经济和社会发展五年规划(计划)相对应、相衔接，忠实贯彻国家的能源电力发展战略意图。一部改革开放的电力规划(计划)史，记录着我国电力改革开放与发展的足迹，凝聚着几代电力建设者的智慧和心血。下面就改革开放40年我国电力规划工作做一回顾和简要分析,希望能对未来的电力规划有所启迪。

　　一、电力五年规划(计划)的简要回顾

　　(一)开始走上改革开放之路的“五五”计划中后期(1978--1980年)

　　新中国成立后，由于国民经济基础薄弱，虽然经过三年恢复时期(1950-1952年)、“一五”、“二五”计划时期(1953-1962年)、三年调整时期(1963-1965年)、“三五”和“四五”计划时期(1966-1975年)的经济建设，但由于受到“大跃进”、“文革”等的干扰、破坏，造成了多次的曲折反复，尽管电力工业得到较快发展，仍赶不上国民经济发展需要，从1970年开始的缺电局面到“四五”末又有发展，全国39个发电设备容量10万千瓦以上的电网中，有24个存在不同程度的缺电。

　　1、关于《电力工业“五五”计划》

　　水利电力部编制了《电力工业“五五”计划》(1976—1980年)，其主要任务是要保证国民经济发展对电力的需要，与国民经济各部门协调发展。根据调查分析，当时全国缺电量250亿千瓦时，缺装机500万千瓦。

　　2、1978年电力工业情况

　　1978年底，我国发电装机容量仅有5712万千瓦，年发电量2566亿千瓦时，分别居世界第八位和第七位，220千伏及以上输电线路长度仅2.3万千米,220千伏及以上变电容量2528万千伏安,人均装机容量和人均发电量只有0.06千瓦和268千瓦时，大大低于世界平均水平。

　　1978年12月举行党的十一届三中全会拨乱反正，做出了把重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，中国开始走上了改革开放之路。此时正处于我国第五个五年计划中期，这是我国具有历史性伟大转折的时期。

　　3、调整“五五”计划

　　1979年4月中央工作会议提出了“调整、改革、整顿、提高”的新八字方针，对“五五”计划作了调整，调整后1980年发电量计划由3000亿千瓦时调整为2900亿千瓦时，全国五年新增发电设备容量2600～2800万千瓦。

　　4、“五五”计划完成情况

　　通过执行“五五”计划，1980年发电量达到3006亿千瓦时，超过了原定计划和调整计划，年均增长8.95%；1980年全国发电设备容量达到6587万千瓦。

　　(二)传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转变时期(1981—2000年)

　　“六五”--“九五”时期,是我国从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转变时期。这个时期电力工业的四个五年计划就是在严重缺电局面下，通过改革开放解决资金、设备、技术的“瓶颈”问题，力图使电力工业的发展与国民经济发展相适应，满足经济社会发展和人民生活水平提高对电力的需求。

　　“六五”--“九五”的电力工业发展规划目标及执行情况详见表1，电力行业节能减排情况详见表2。

　　1、“六五”计划时期(1981---1985年)

　　电力工业“六五”计划是我国改革开放后制定的第一个五年电力计划。当时全国缺电400亿千瓦时，缺装机1000万千瓦；电网结构薄弱，发电、送电、变电比例失调。

　　1980年4月电力工业部召开了长期计划座谈会，初步总结了建国30年电力工业的经验教训，分析了电力工业的基本情况，研究了十年规划(1981—1990年)的方针政策和发展目标，编制了“六五”计划和十年规划。“六五”发展电力工业的方针是加快电力建设，使电力工业的发展速度与国民经济发展相适应，以满足工业、农业、交通运输和人民生活日益增长的用电需要；积极发展大电网；大力加强前期工作；电力建设要因地制宜地发展火电和水电，逐步把重点放在水电上；积极拓宽电力建设资金渠道。

　　加快电力建设首先必须解决建设资金不足的矛盾。“六五”期间，电力工业率先推行拨改贷(银行贷款)试点、水电部和上海市合资建设闵行电厂第4台机组、山东集资建设龙口电厂2台10万千瓦机组、水电部和云南省合资建设漫湾水电站、以云南鲁布革水电站最先利用世界银行贷款为标志的多种形式引进外资等等一系列改革，拓宽了建设资金的渠道。尤其是1981年山东集资建设龙口电厂的经验受到党中央国务院的重视，很快在全国推广，有力地推动了集资办电工作的发展。1985年国务院批转了国家经委等部门《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》，使集资办电工作逐步规范化，特别是对合营公司经营管理和实行新电新价，使电力工业从计划经济走向市场经济迈出了一大步。

　　通过执行“六五”计划，全国发电量完成4107亿kW.h,发电装机容量达到8705万kW,均超额完成了计划指标。但全国GDP年均增长10.8%,大大超过了4%的计划指标,缺电情况进一步加剧,各电网拉闸限电现象十分严重，不少工厂只能停三开四，严重影响了经济发展和人民生活。

　　2、“七五”计划时期(1986--1990年)

　　“七五”期间全国缺电仍十分严重,主要表现在火电设备利用小时数不断提高，有的年份平均发电小时超过6000h。

　　水利电力部编制了电力工业“七五”计划(草案)。电力工业“七五”发展方针是：“尽可能多开发水电；因地制宜发展矿区和港口、路口电厂；普遍采用高温高压大型火电机组；有重点、有步骤地建设核电；加强大电网建设”。

　　“七五”计划期间，改革迈出了新步伐。国家进行了投资管理体制和计划管理体制改革，实行计划经济为主市场调节为辅的原则，加强宏观调控，下放管理权限，实行多种形式的计划承包、工程招标投标责任制。电力工业投资渠道多元化，国家投资由拨改贷全部改为基本建设基金贷款，进而改为银行贷款和债券，征收电力建设资金，利用外资也取得了新进展，出现了一批合资、合作建设的独立核算、独立经营电厂。

　　通过执行“七五”计划，全国发电装机容量达到13789万kW,1990年发电量完成6213亿kW.h,均超额完成了计划指标。

　　3、“八五”计划时期(1991—1995年)

　　新组建的能源部于1990年4月完成了《关于电力工业“八五”计划和十年规划设想汇报提纲》，1990年10月完成《电力工业“八五”计划汇报提纲》、《水电“八五”计划和十年规划汇报提纲》、《核电“八五”计划和十年规划纲要》。

　　1992年初邓小平同志视察南方的重要讲话，极大地鼓舞了全党同志和全国各族人民。1993年，根据党的十四届二中全会建议，国家计委对“八五”计划和十年规划进行了调整。

　　通过执行“八五”计划，全国发电设备容量跨过2亿千瓦大关,达到21722万kW,1995年全国发电量达到10096亿kW.h,超额完成了原计划和调整后的计划指标。“八五”时期全国电力供需矛盾开始有所缓和，即从20世纪80年代的全国范围内全年性缺电变成全年缺电与高峰缺电共存的局面，但仍不能适应和满足国民经济发展和人民生活需求。

　　4、“九五”计划时期(1996—2000年)

　　1993年新成立的电力工业部，根据国务院和国家计委的部署，立即启动了编制“九五”计划的准备工作,相继开展了水电、核电、环保、“以大代小”、更新改造和洁净煤技术规划以及利用燃气发电展望等有关专题研究。经对全国电力工业“九五”计划草案多次修订并先后召开规划工作座谈会和专家咨询会，1995年6月《电力工业“九五”计划》正式上报国家计委。该计划除建议了发电装机和发电量的指标外，还提出了农村电气化、环境保护目标，投资需求及平衡建议，发电设备需求与供应，燃料需求与供应等。1998年,由于我国经济“软着陆”，电力供需矛盾大大缓和。国家计委对电力工业发展指标提出了调整要求。

　　“九五”期间,大力推行集资办电和利用外资政策，发电环节基本形成多元化的投资格局。1997年成立国家电力公司,1998年撤销电力工业部,电力工业初步实现了政企分开，并在部分省市进行了改革试点。1996年4月1日开始施行《中华人民共和国电力法》，电力工业初步做到了有法可依、有章可循，开始步入法制化轨道。

　　“九五”期间,亚洲发生了金融危机。国家针对1993年以来的通货膨胀过高的矛盾和抵御金融风险的要求，采取了收缩信贷，紧缩财政，压缩新开工项目等一系列宏观调控措施，逐步实现了经济“软着陆”。在在这种情况下，电力工业除开工规模受到宏观观调控影响，没有完计划以外，其他各项指标都基本完成计划，全国发电设备容量跨过3亿千瓦大关达到31932万kW，2000年全国发电量完成13685亿kW.h,电力装机容量和发电量均居世界第二位。长期存在的严重缺电局面到“九五”中后期才在低水平用电条件下达到供需相对平衡，部分地区略有盈余，消除了电力对国民经济和社会发展的“瓶颈”制约。

　　“九五”期间,电力工业进行了战略性的结构调整，主要是：加大了电网投资和建设力度，五年电网投资占到了电力国有资产投资规模的47%，大大高于以往历届五年计划。其中城乡电网建设与改造工程又占到电网投资的23.2%，城乡电网薄弱环节得到一定加强；高参数，大容量，高效低耗的机组逐年增加，30万kW及以上大机组的占比上升到35.5%；全国关停5万kW及以下纯凝汽式小火电机组1000万kW；以国产化率不断提高的大型风力发电机组为依托的“乘风计划”和为解决偏远地区无电人口用电问题的“光明工程”都取得了初步进展。

　　5、电力工业部颁发《电力发展规划编制原则》

　　从“六五”到“九五”时期,是深入探索市场经济条件下如何开展规划工作的重要时期，电力规划工作者一直在不断探索规划(计划)工作如何适应社会主义市场经济和推进电力工业健康发展的要求，更好地发挥规划(计划)的作用。在规划思想、规划内容、规划方法等方面勇于创新、勇于实践，取得了可喜的成绩，集中体现在1997年电力工业部颁发的《电力发展规划编制原则》上。《电力发展规划编制原则》对电力规划编制工作的规范化、制度化，提高规划的科学性、民主性，更好地发挥规划在宏观调控、政府管理和优化资源配置中起到了促进作用。

　　表1“六五”--“九五”电力工业发展目标及完成情况表

　　注:

　　1、“六五”建成500kV输电线2700km，变电容量725万kVA；

　　2、“七五”建成500kV线路10020km，变电设备容量236858万kVA；330kV线路3460km，变电容量530万kVA，220kV线路26000km，变电容量3740万kVA。

　　3、各年完成数据均引自中电联统计分析数据。

　　表2电力行业“六五”--“九五”节能减排情况表

　　注

　　1：到2000年投入运行和在建的拥有脱硫设备的发电总容量达到1000万—1200万kW，开始对二氧化硫进行初步控制。

　　2、工业废水全部达标排放。冲灰水回用率40%，冲灰渣水排放达标率到70%。

　　3、1995年底停止向江河排灰，力争提前实现。到2到2000年已满灰场全部复垦或种植。粉煤灰综合利用量达到4500万t。

　　4、“九五”期间，综合利用粉煤灰3.5亿吨。

　　5、各年完成数据均引自中电联统计分析数据。

　　6、电力环保数据根据中电联王志轩专家分析提供。

　　(三)建立社会主义市场经济体制框架时期(2001年—现在)

　　从“十五”到“十三五”期间，全国电力供需形势从紧张走向总体平衡，部分地区富余。

　　“十五”--“十三五”的电力工业发展规划目标及执行情况详见表3，调整电源结构情况详见表4，电力行业节能减排情况详见表5。

　　1、“十五”规划时期(2001-2005年)

　　国家经贸委组织制订了《电力工业“十五”规划》。这是我国进入新世纪，初步实现小康、建立起社会主义市场经济体系框架后第一个电力工业规划。“十五”时期,与电力工业发展有关的国家规划有：国家计委《“十五”能源发展重点专项规划》、国务院批复并公布《国家环境保护“十五”计划》等。

　　全国电力供需形势经历了从供需基本平衡、供需矛盾不断加剧，又从持续性、全国性缺电逐渐转变为“十五”末的地区性、季节性、时段性缺电，电力工业的快速发展有力支撑了经济社会持续快速发展。

　　“十五”前两年国民经济发展超过了规划预期，全国电力供需形势由2001年基本平衡、个别地区略有紧张发展到2002年的电力需求快速增长，全国有12个省级电网出现拉限电。因此，“十五”规划急需调整，以确定增补的建设规模与项目，并安排一些项目立即开工，以缓解今后几年更为严峻的电力供需形势。为此，2003年初，在国家发改委的组织协调下，创新了一种规划工作模式，组成由国家发改委能源局领导的电力规划工作小组，由国家电网公司、南网公司和中国电力工程顾问集团公司参加，并由国网公司作为汇总单位。当年，规划工作小组完成了电力工业“十五”规划调整报告。

　　2002年,国务院印发《电力体制改革方案》(国发[2002]5号)，启动了以厂网分开、主辅分离为主要内容的改革，2003年国家电力监管委员会挂牌履行电力监管职能。电力行业破除了独家办电的体制约束，从根本上改变了指令性计划体制和政企不分、厂网不分等问题，发电侧初步形成了电力市场主体多元化竞争格局，促进了我国电力工业的快速发展。

　　“十五”期间，我国经济正处于新一轮经济增长周期的上升阶段，全国GDP增长速度逐年加快，五年平均增速为9.5%，超过“十五”规划预期的2个百分点。在经济快速发展带动下，2005年全国全社会用电量达到2.48万亿kW.h，年均增长12.9%，超过“十五”规划预期7.9个百分点,高于GDP增速3.4个百分点。“十五”期间，我国电力工业快速发展，2005年全国电力装机容量达到51719万kW，年发电量24975亿kW.h，继续位于世界第二位;220kV及以上输电线路回路总长和变电容量分别达到25.37万km和8.4333亿kV.A，电力供应基本适应了国民民经济和社会发展的需要。与“十五”规划相比，“十五”末的全国发电装机容量、年发电量、220kV及以上输电线路路回路总长和变电容量等完成量均远远超过了规划指标，并完成了2003年调整过的“十五”规划指标。

　　通过执行“十五”规划及调整规划，全国发电装机规模连续跨越4亿、5亿kW两个台阶，电力供给能力大大加强。与此同时，我国电网建设也得到了加强，“西电东送”北、中、南三大通道已形成3250万kW的输送能力，全国六大区域电网通过500kV输电线路实现了联网。750kV输电工程建成投运，把中国电网的电压等级提高到世界先进水平；由于受电力供需紧张形势影响，“十五”期间电源结构调整步伐受阻。与“十五”规划相比，“十五”末水电和火电装机容量均超过了规划目标，水电装机在2001年超过美国居世界第一位，但从发电装机结构看，2005年水电、核电、风电等非化石能源装机的占比下降到24.22%，比2000年降低了1.28个百分点。2005年火电装机占比上升到75.67%,虽然30万kW及以上机组比重上升到47.1%，比2000年提高了8.22个百分点,但各地放缓了小火电机组的关停步伐,还上了大量的10万千瓦以下的小火电机组。核电装机没有完成规划目标。在发电量结构中,非化石能源发电量的比例为28%，比2000年降低了1个百分点；在节能减排方面，供电煤耗、电厂用电率和火电厂单位发电量耗水量、废水回收利用率均提前完成规划指标，电网线损率虽有较大下降,但未完成规划目标；火电厂主要污染物排放上虽得到一定控制，但未完成规划目标。

　　2、“十一五”规划时期(2006-2010年)

　　2003年，国家发改委领导的电力规划工作小组提出了《电力工业“十一五”规划》的第一、二稿，并征求了各方面的意见。国家发改委还委托一些知名机构对一些特别重要的专题、课题进行了研究，但最终没有正式公布电力发展“十一五”规划。在这种情况下，电力企业只能根据国家《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》总体部署及分散在《能源发展“十一五”规划》、《节能减排综合性工作方案》、《可再生能源中长期发展规划》和《核电中长期发展规划(2005--2020)》等对电力发展的要求进行投资建设。

　　“十一五”时期是我国电力工业发展史上非常重要的时期，随着国民经济持续快速发展,电力工业在电价机制调整不到位、行业亏损的情况下，全国电力累计投资达到32387亿元，年均增长9.3%，投资规模远超之前各时期。其中，电网投资14785亿元，占全国电力累计投资的45.65%,电源、电网投资结构开始明显优化。“十一五”期间非化石能源发电投资为8616亿元，占电源投资17602亿元的48.9%。全国电力装机年均增速13.32%，五年净增装机容量4.49亿kW,连续五年基建新增装机超过9000万kW，其中2006、2007年新投产装机均超过1亿kW。220kV及以上输电线路增长75.66%，公用变设备容量增长135.99%。全国发电装机容量连续跨越6亿、7亿、8亿、9亿kW大关，2010年达到96641万kW，当年全国发电量达到42278亿kW.h，220kV及以上输电线路回路总长和变电容量分别达到44.5626万km和19.9017亿kV.A，快速扭转了“十五”期间全国电力大范围缺电局面，基本实现了改革开放以来最长时间的电力供应充足保障，满足了经济发展对电力的强劲需求。2010年我国全社会用电量达到4.2万亿kW.h，年均增长11.1%，支撑了国民经济年均11.2%的增长,实现了电力供需的总体平衡。电力工业发展在规模、能力、装备水平上均进入世界先进行列，一些技术领域已处于国际领先水平,实现了跨越式发展，电力工业支撑经济社会发展的能力显著增强；

　　通过积极发展水电、核电、风电等非化石能源发电，加大小火电机组关停力度，加快水电、煤电等大型电源基地的开发建设，加快电网建设,电力结构和布局得到进一步优化。到2010年底，水电装机容量达到2.16亿kW,我国水能资源、水电规模和在建规模均居世界第一；火电装机容量7.1亿kW,所占比重下降到73.44%(其中煤电装机容量比重下降到67.79%)；核电装机容量1082万kW，所占比重为1.12%。在建规模3395万kW,居世界首位；并网风电装机容量2958万kW,所占比重为3.06%，年均增长89.8%；气电2642万kW,所占比重为2.73%；生物质、地热、潮汐发电344.2万kW,所占比重为0.36%；并网光伏发电25.5万kW,所占比重为0.03%。2010年，非化石能源发电装机容量所占比重上升到的26.9%，非化石能源发电量占总发电量比重达到19.6%。火电建设继续向着大容量、高参数、环保型方向发展，“十一五”期间,全国累计关停小火电7683万kW，提前超额完成关停任务。截至2010年底，火电装机容量7.1亿kW,所占比重下降到73.44%(其中煤电装机容量比重下降到67.79%)。全国在役火电机组中，30万kW及以上机组比重提升到72.7%，其中在运百万千瓦超超临界机组已经达到31台，我国成为世界上拥有超超临界机组最多的国家；“十一五”期间，能源资源丰富的西北、华北地区的装机容量分别增长125%、88%，而负荷中心地区的华东地区仅增长65%，电源地区布局逐步得到优化；特高压、跨大区电网、区域和省级电网主网架、城乡配电网、智能电网试点建设统筹推进，电网结构得到改善，电网资源配置能力不足和“卡脖子”问题得到缓解，电网的安全性、可靠性和经济性不断提高。特高压交、直流示范工程投入运行，750kV成为西北电网主网架，500kV成为各省级电网主网架，直流输电线路总长度和输送容量跃居世界第一，电网大范围、大规模、高效率优化资源配置的能力大幅提升。2010年全国跨区跨省交易电量达到5000亿kW.h左右，比“十五”提高近90%。

　　电力行业不断增强社会责任意识，充分认识到节能减排对减少资源消耗、保护环境、应对气候变化以及实现社会经济可持续发展的重要作用。在电力快速发展的同时，按照国家统一要求与部署，积极推进“上大压小”，优化电源结构，加强电网建设，加大二氧化硫治理和节能减排管理力度。2010年火电厂供电煤耗下降到333g/kWh；全国电网线损率下降到6.53%，比“十一五”确定的目标值低0.47个百分点；单位火电发电量二氧化硫排放2.7g/kW.h,上述指标已达到或接近世界先进水平，提前完成“十一五”节能减排规划目标。2010年全国发电厂用电率下降到5.43%,但未完成“十一五”规划4.5%的目标值。“十一五”期间，依靠电源结构调整和能效提高，累计节约6.3亿吨标煤，减排二氧化碳17.4亿t。为全国节能减排目标的实现做出了重要贡献。

　　“十一五”期间，由于缺乏规划统筹,我国电力供需逆向分布矛盾仍然突出，跨区输电能力不足，缺电地区和窝电地区并存现象时有发生。农村电网建设和改造滞后，个别地方还没有用上电；煤电和新能源发电建设“跑马圈地”无序竞争，除市场竞争机制作用外，对资源的竞争、公司体量的攀比也是重要影响因素；电价机制不完善，煤、电矛盾日益突出。风电、太阳能发电上网受到电力系统及运行机制制约。电力行业管理比较薄弱，深化改革势在必行。

　　3、“十二五”规划时期(2011-2015年)

　　“十二五”期间，主管部门仍未正式公布电力“十二五”规划。电力企业仍然按照国家《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》总体部署以及分散在《能源发展“十二五”规划》、《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》《“十二五”节能减排综合性工作方案》、《节能减排“十二五”规划》等对电力的要求进行投资建设。

　　中电联在2010年组织编制完成《电力工业“十二五”规划研究报告》。该研究报告总结分析了“十一五”电力发展的成绩和问题，提出了“十二五”电力发展的思路、目标、结构、布局、质量和政策措施建议，得到了主管部门的高度重视，并在电力行业内产生了较大影响。

　　《能源发展“十二五”规划》首次把规划指标分为预期性指标和约束性指标。如：非化石能源消费比重、火电二氧化硫排放强度、火电氮氧化物排放强度为约束性指标。该规划还对电力发展提出了“民生改善”的指标，如：居民人均生活用电量指标。

　　2015年3月，中共中央印发了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发(2015)9号)文件，开启“管住中间、放开两头”模式的新一轮电力体制改革序幕。2015年11月底，为配合9号文件落实、有序推进电力改革工作，国家发展改革委、国家能源局会同有关部门制定并发布了6个电力体制改革配套文件，分别从电价、电力市场架构、电力交易机制、发用电计划、售电侧、电网公平接入等电力市场化建设相关领域以及相应的电力监管角度明确和细化电力改革的政策措施。各省市积极行动，启动了电力改革试点工作。

　　“十二五”期间，全国发电装机规模不断增长，连续跨过10亿、11亿、12亿、13亿、14亿、15亿大关，2015年达到15.3亿kW,超过《能源发展“十二五”规划》的预期目标，其中常规水电、风电、太阳能发电、天然气发电均超额完成规划预期性目标。2011年底，风电装机超过美国，跃居世界第一；核电虽然在建规模较大，但因施工工期较长，低于规划预期性目标。抽水蓄能装机低于规划预期性目标。受风电、太阳能发电新投产规模创新高的拉动作用影响，电源结构继续优化。截至2015年底，全国非化石能源装机容量占全国发电装机容量的比重为34.83%,2015年全国发电量达到5.74万亿千瓦时，其中非化石能源发电量占全国发电量的比重上升到27.23%。220千伏及以上输电线路合计60.9万公里，变电容量33.7亿千伏安，“西电东送”能力达到1.4亿kW。电力供给保障有力。非化石能源在一次能源消费中的比重从2010年的9.4%提高到2015年的12%，超额完成了规划预定目标。全面解决了无电人口用电问题。我国电力装机规模、发电量、电网规模稳居世界第一。

　　煤电限控，投产规模略低于规划预期性目标。火电装机容量占全国发电装机容量比重下降到65.92%，其中煤电装机容量占全国发电装机容量的比重为59.01%。火电大容量高参数高效机组比重继续提高，全国百万千瓦容量等级机组已达86台，60万千瓦及以上火电机组容量所占比重达到42.91%。2015年，火电发电量42307亿千瓦时，比上年下降1.68%，是自改革开放以来首次年度负增长。

　　“十二五”期间，我国经济发展进入了新常态。经济的减速带动电力消费需求放缓，电力供需“前紧后松”，出现电力过剩局面。2015年全社会用电量为5.69万亿千瓦时，低于6.15万亿kW.h的规划预期目标。其中第二产业用电量增速大幅回落，自本世纪以来首度出现负增长，是全社会用电低速增长的主要原因。电力供应能力总体充足，东北、西北区域电力供应能力富余较多。

　　节能减排成效显著。煤电机组供电煤耗提前完成规划预期性指标，继续保持世界先进水平；火电厂厂用电率提前完成规划预期性指标；全国线路损失率有所波动，未达到规划预期性指标。据中电联分析，2015年火电发电量二氧化硫排放强度、火电发电量氮氧化物排放强度均提前实现规划约束性指标。全国已投运火电厂烟气脱硫机组容量8.2亿千瓦，占全国煤电机组容量的91.20%；已投运火电厂烟气脱硝机组容量约8.5亿千瓦，占全国煤电机组容量的94.54%;全国火电厂每千瓦时发电量耗水量为1.4千克；每千瓦时发电量废水排放量为0.07千克。

　　由于没有正式公布电力发展“十二五”规划，且对各类电源统筹发展、网源协调发展、部分能源送受地区之间利益矛盾等重大规划问题研究、指导、衔接、协调不够，出现了东北等地区多年电力供应过剩，导致设备利用效率低、能耗和污染物排放水平增加、企业效益下降；由于就地消纳市场空间不足，跨区送出线路建设滞后，调峰能力严重不足，使得西南地区弃水、“三北”地区弃风、弃光限电现象加剧，可再生能源发电协调发展难度加大；电力清洁替代任务的实施进程与成效受电力价格和电力基础设施等因素的制约；电力企业“走出去”面临着风险控制、国际化管理、环境治理、企业文化与当地风俗文化的融合等方面经验不足问题；电力市场化改革任重道远。中央9号文件精神为我国深化电力市场化改革奠定了重要基础，但是在市场体系建设、交易规则设计、市场主体培育、政府有效监管、诚信体系建立等方面都面临着诸多的问题，需要在进一步扩大试点范围并认真总结经验的基础上，不断完善市场规则，循序渐进。

　　4、“十三五”规划时期(2016—2020年)

　　2015年11月，时隔10年之后,国家发展改革委、国家能源局正式公布了《电力发展“十三五”规划》。该规划按照党中央、国务院统一部署，落实“四个革命、一个合作”发展战略，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，加强统筹协调，加强科技创新，加强国际合作；着力调整电力结构，着力优化电源布局，着力升级配电网，着力增强系统调节能力，着力提高电力系统效率，着力推进体制改革和机制创新；加快调整优化，转型升级，构建清洁低碳、安全高效的现代电力工业体系，惠及广大电力用户，为全面建成小康社会提供坚实支撑和保障。

　　通过执行“十三五”规划，“十三五”前两年，全国发电装机容量年均增长7.9%，跨过16、17亿千瓦大关，到2017年底达到177676万千瓦，稳居世界第一。其中，水电34316万千瓦(其中抽水蓄能2871万千瓦)、火电110507万千瓦、核电3582万千瓦、并网风电16325万千瓦、并网太阳能发电12942万千瓦。由于近几年国家陆续出台了一系列促进太阳能发电产业发展的政策，启动光伏扶贫、光伏领跑者等项目建设，加之受电价调整等因素影响，太阳能发电装机爆发式发展，已经提前三年实现了“十三五”发展目标。水电、风电、太阳能发电和在建核电装机规模均居世界第一。全国电网新增500千伏及以上线路长度2.47万千米、变电设备容量2.77亿千伏安，跨区跨省输电能力达到2.3亿千瓦，全国电网220千伏及以上线路长度64.5万千米、变电设备容量36.9亿千伏安。2017年全国全口径发电量64171亿千瓦时，电力供应能力持续增强。

　　国家在积极发展新能源的同时，防范化解煤电产能过剩风险工作初见成效，使得电力结构调整取得新进展。非化石能源发电装机比重持续提高，2017年全国非化石能源发电装机容量达到6.9亿千瓦，占总发电装机容量比重上升到38.7%。全国非化石能源发电量1.9万亿千瓦时，占总发电量比重为30.3%，比上年提高1个百分点。国家陆续出台了《关于促进西南地区水电消纳的通知》、《解决弃水弃风弃光问题实施方案》等政策文件，在电力企业及有关各方的共同努力下，弃水、弃风、弃光和核电限电情况有所缓解。

　　受宏观经济持续稳中向好、新业态和新兴产业蓬勃发展以及夏季高温天气等因素影响，“十三五”前两年全社会用电量增速分别以5%、6.6%连续回升,2017年全社会用电量达到63625亿千瓦时。各行业企业认真落实电能替代各项配套措施，在居民采暖、工(农)业生产制造、交通运输、电力供应与消费、家庭电气化等各领域，大力度推进电能替代，成效显著。据调查统计，2017年国家电网和南方电网共推广完成电能替代电量1286亿千瓦时。国家有关部委印发了《关于深入推进供给侧结构性改革做好新形势下电力需求侧管理工作的通知》，修订了《电力需求侧管理办法》明确了新形势下电力需求侧管理新定义与新内容，补充了实施主体，增加了实施领域与方向；工信部继续围绕专项行动重点任务开展具体工作，并通过遴选示范和需求侧管理参考产品，起到引领和推动技术应用的作用。行业企业积极推进电力需求侧管理工作，截至2017年底，全国已有171家工业企业通过电能服务机构能力评定。“十三五”前两年，国家电网、南方电网、内蒙古电力和陕西地电均超额完成年度电力需求侧管理目标任务，有力保障了电力供需平衡和促进资源优化配置。

　　“十三五”前两年，全国电力供需延续总体宽松态势，区域间供需形势差异较大。2017年，华北区域主要是迎峰度夏期间偏紧，7月中旬受持续高温天气影响，区域内绝大部分省级电网用电负荷均创历史新高，河北、山东、天津等地执行有序用电；华中区域电力供需基本平衡；华东和南方区域电力供需平衡有余；东北和西北区域电力供应能力富余较多。

　　“十三五”前两年，节能减排取得了新成绩，行业环境保护整体水平进一步提高。大容量、高参数、节能环保型煤电机组比重稳步提升，电力能效水平持续提高。2017年，全国6000千瓦及以上火电厂供电标准煤耗309／千瓦时，全国电网综合线损率6.42%，均已提前3年实现“十三五”规划目标,持续保持世界先进水平。在脱硫、脱硝、超低排放等环保设施运行以及火电加大调峰力度的情况下，全国6000千瓦及以上火电厂用电率6.07%。截至2017年年底，全国已投运火电厂烟气脱硫机组容量约9.2亿千瓦，占全国煤电机组容量的93.8%，如果考虑具有脱硫作用的循环流化床锅炉，全国脱硫机组占煤电机组比例接近100%；已投运火电厂烟气脱硝机组容量约9.6亿千瓦，占全国火电机组容量89.6%；全国累计完成燃煤电厂超低排放改造7亿千瓦，占全国煤电机组容量比重超过70%，提前两年多完成2020年改造达标任务。2017年，全国电力烟尘、二氧化硫和氮氧化物排放量分别约为26、120和114万吨；火电发电量烟尘排放强度、二氧化硫排放强度和氮氧化物排放强度分别为0.06、0.26和0.25克／千瓦时；单位火电发电量二氧化碳排放约843克／千瓦时，比2005年下降19.6%；以2005年为基准年，2006-2017年，通过发展非化石能源、降低供电煤耗和线损率等措施，电力行业累计减少二氧化碳排放约113亿吨，有效减缓了电力二氧化碳排放总量的增长。截至2017年底，全国火电厂单位发电量耗水量1.25千克／千瓦时；单位发电量废水排放量0.06千克／千瓦时。全国燃煤电厂粉煤灰产量约5.1亿吨，综合利用率为72%。

　　总体看,经过“十三五”前两年发展,我国电力工业取得显著成绩,有关重要指标按规划推进或超额完成,部分指标需要结合落实中央新要求,适应发展新形势,及时作出调整优化。

　　在看到巨大成绩的同时，我们也要清醒地看到，当前电力发展还面临一些困难和挑战，如：随着我国电力快速发展和持续转型升级，大电网不断延伸、电压等级不断升高、大容量高参数发电机组不断增多，新能源发电大规模集中并网，电力系统形态及运行特性日趋复杂，信息技术等新技术应用带来的非传统隐患增多，再加上各类自然灾害频发，对系统支撑能力、转移能力、调节能力提出了更高要求，给电力系统安全稳定运行提出了严峻考验，保障电力系统安全更为艰巨；清洁能源发展面临的问题依然突出，2016年全国弃水弃风弃光电量高达1000亿千瓦时，2017年，只是减少了“三弃”和核电限电量，仍未从体制机制上解决清洁能源消纳问题。我国经济发展进入新常态，用电需求放缓，但包括新能源发电在内的各类电源仍保持较快增长，尤其是新能源发电无序发展，新增的用电市场无法支撑电源的快速增长，必然出现弃能限电问题，需要强化规划的约束力。核电投资规模连续两年下降，在建规模减少到2017年底的2229万千瓦，其发展进度明显慢于“十三五”规划要求。水电开发逐步向西部发展，建设成本和输电成本将不断提高，严重影响了水电的竞争力和西电东送的经济性，已成为水电发展的“瓶颈”。为了实现我国碳排放对外承诺目标，未来较长时期内清洁能源仍需要保持较快增长，所以必须尽快解决当前重规模轻创新、重开发轻消纳、源网不协调、大范围配置能力不强等重大规划问题，以实现清洁能源的可持续发展；煤电一直是我国主体电源，长期以来在电力系统中承担着电力安全稳定供应、应急调峰、集中供热等重要的基础性作用，在未来三十年内煤电在清洁发展的基础上，仍然将发挥基础性、灵活性电源作用，仍然是提供电力、电量的主体电源。但是，进入“十三五”以来，受燃煤上网电价下调、电煤价格大幅反弹等多重因素影响，导致煤电效益下滑明显。据中电联调研分析，2017年全国煤电行业因电煤价格上涨导致电煤采购成本提高2000亿元左右，致使煤电行业大面积亏损。如果煤电长期经营困难乃至亏损，不利于电力安全稳定供应，也极大地削弱了保障煤电清洁发展的能力。

　　展望“十三五”后三年，我国经济运行将继续稳中向好，全社会用电量将平稳较快增长，电力消费结构持续优化，新产业、新业态、新模式蓬勃发展，全国电力供需将延续总体宽松态势，局部地区、高峰时段可能出现供需偏紧情况。煤电装机比重将持续下降，非化石能源发电产业布局将进一步优化，电力工业清洁低碳发展趋势更加明显，将全面完成《电力发展“十三五”规划》。电力行业必将继续全面贯彻党的十九大精神，遵循能源发展“四个革命、一个合作”的战略思想，坚持五大发展理念，全面把握经济发展一般规律和电力发展特殊规律，按照高质量发展的要求，积极推进供给侧结构性改革,推动电力发展质量变革、效率变革和动力变革,更好地满足经济社会发展和人民群众多层次多样化高质量用电需求，使我国从世界电力工业大国走向世界电力工业强国。

　　表3“十五”--“十三五”电力工业发展规划目标及完成情况表

　　注:1、五年全国新增500千伏及以上交流线路9.2万公里，变电容量9.2亿千伏安。

　　2、带*为预期性指标。

　　3、各年完成数据均引自中电联统计分析数据。

　　表4“十五”--“十三五”电源结构调整目标及实施情况表

　　注:

　　1、带*为预期性指标,带#为约束性指标

　　2、“十一五”规划目标来源：《可再生能源中长期发展规划》和《核电中长期发展规划(2005--2020)》。

　　3、各年完成数据均引自中电联统计分析数据。

　　表5“十五”--“十三五”电力行业节能减排目标及完成情况表

　　注：

　　1基本维持在2000年的排放水平，并力争有所降低。

　　2、粉煤灰综合利用率达到66%，脱硫石膏综合利用率达到10%。

　　3、粉煤灰综合利用率达到68%，脱硫石膏综合利用率达到69%。

　　4、粉煤灰综合利用率达到70%，脱硫石膏综合利用率达到72%。

　　5、粉煤灰综合利用率达到72%，脱硫石膏综合利用率达到75%。

　　6“十一五”时期规划目标来源：《能源发展“十一五”规划》、《节能减排综合性工作方案》。

　　7、“十二五”时期规划目标来源：《能源发展“十二五”规划》、《节能减排综合性工作方案》。

　　8、带#为约束性指标，带*为预期性指标。

　　9、电力环保数据根据中电联王志轩专家分析提供。

　　二、有关电力发展及规划工作的思考

　　(一)处理好规划和市场的关系，充分发挥好电力规划的作用

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用”。“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动的监管，加强各类公共服务提供。”

　　众所周知，电力工业是关系国计民生的基础产业，电力的安全、可靠和有效供应，是现代社会正常运转的重要物质技术基础。落实国家能源战略，坚持能源发展以电力为中心,实现电力工业健康发展，是调整优化能源结构、加快转变经济发展方式的重要内容，对加快推进资源节约型、环境友好型社会建设，确保全面建成小康社会乃至未来经济社会发展目标任务完成具有重要的支撑作用。

　　纵观电力工业改革开放40年的发展历程,电力主管部门在认真调研的基础上，制定和实施了一系列电力发展规划(计划)，既有如电力工业部计划司1985年编制的《电力工业2000年轮廓设想》、水利电力部规划小组1987年编制的《1986～2015年电力发展纲要(草案)》、能源部1988年上报国务院的〈我国能源工业中期(1989～2000年)发展计划纲要〉、电力工业部规划计划司1995年编制的〈2020年全国电力发展规划研究报告〉、中国能源战略研究课题组1996年完成的〈中国能源战略研究(2000—2050年)〉等涉及到未来15年、30年、50年发展的长期规划，也有涉及到未来每5年发展的中期规划和涉及年度发展的计划，而且相互之间密切衔接。电力工业连续制定的五年发展规划(计划)，都是根据国家国民经济和社会发展五年规划(计划)的总体部署和当时电力工业的情况，指出存在的主要问题和挑战，提出未来五年的主要奋斗目标以及主要的政策与措施，以确保所提出的目标都能按期实现。不论是长期目标，还是中期和短期目标；不论是总体目标，还是具体目标，都务必不折不扣地得以实施和落实，通过真抓实干使规划变成现实。制定和实施规划的最大好处，就是凝聚全社会全行业共识，有利于使全国、全行业从上到下都明白未来的奋斗目标与发展蓝图，也明白困难与问题以及解决问题的主要政策与措施；规划向社会提供和展示中长期电力发展的宏观环境和政策取向，引导稳定社会公众特别是投资经营者的预期，为中长期资源配置提供指导性的方向，把政府作用与市场机制更好地有机结合起来，落实国家电力产业政策。在规划实施中，根据市场变化情况进行滚动调整,提出相关政策和改进措施，强化规划的约束力和执行力，加强事中事后监管，规划实施后总结经验教训，以指导改进规划工作。伴随着电力规划的制定与实施，我们取得了电力工业的辉煌成就。电力规划功不可没！

　　实践表明，电力发展规划是电力工业发展建设的重要指导，起着稳定政策基调、改善与电力市场的沟通、增强可预见性和透明度的重要作用。科学规划是电力工业实现健康发展的根本保证，对于提高电力工业发展质量、效率和转型升级至关重要。因此，电力工业发展规划的制定和实施是政府宏观管理的重要内容，也是国家宏观调控的重要手段，在社会主义市场经济体制下，制定、实施电力发展统一规划，体现了政府引导与市场主导相结合，更好地发挥了政府的作用。根据党的十八大以来的会议精神，电力规划管理需要结合我国社会主义市场经济体制改革的不断深化而不断加强、完善，尽快制定规划法。电力规划的内容、方法也需要不断创新。

　　(二)要进一步理请电力规划在能源规划体系中的功能和定位

　　目前，我国能源规划“两级三类”的体系已经基本形成，“两级”就是国家和地方两级，“三类”就是总体规划、专项规划和区域规划。

　　在能源规划体系中，电力规划是能源规划的专项规划。电力规划要提出电力发展的总体目标、指导思想、政策取向，在具体任务方面，要解决涉及全局的问题，如跨区资源配置和通道建设、市场消纳、电力系统的整体效率等重大问题。能源是一个大产业，能源规划是各类能源发展的总体规划，它不需要也不可能包揽电力规划的全部内容。因此，那种认为有了能源规划就可以不要电力规划的看法是片面的、错误的。

　　电力规划相对于主要转化为电力消费的水能、核能、风能、太阳能、生物质能等的这些规划和电网规划，又是总体规划。主要转化为电力消费的水能、核能、风能、太阳能、生物质能等的这些规划应是电力规划的专项规划。进入21世纪，主管部门对电力规划工作缺乏应用的重视，“十一五”、“十二五”时期没有公布电力规划；在能源规划体系上，把风电、太阳能发电等的这些属于发电的规划错位为能源规划的专项规划，各类电源规划和电网规划之间又缺乏衔接、协调，是造成电源无序发展，常规电源与新能源电源、电源与电网发展不协调的重要原因之一。2013年新组建的国家能源局加强了对电力规划的管理工作，重视电力规划的引领作用，编制并公布了电力发展“十三五”规划，加强了对各类电源、电源与电网发展的统筹协调工作，使电力工业走上了高质量发展的新阶段。

　　实践表明，电力发展必须要制定规划，必须要坚持电力统一规划。

　　(三)要适度超前发展电力

　　电力工业是关系国计民生的重要基础产业和公用事业,是现代社会使用最广泛的二次能源，已成为国民经济和社会各领域必不可少的生产资料，同时是和人民日常生活密切相关、不能缺少的生活资料。电力的安全、稳定和充分供应，是国民经济全面、协调、可持续发展的重要保障条件,事关国家安全战略，事关经济社会发展全局。

　　电力从规划设计到投产运行需要较长的建设周期的客观规律，决定了电力要适度超前于经济发展。这已为国内外电力工业发展的实践所证明，也是我国“十五”时期电力发展及规划工作值得重点总结的经验教训。我国从20世纪70年代初开始缺电，并持续了二十多年。直到“九五”中后期，全国电力供需形势才在低水平用电条件下达到相对平衡，部分地区略有盈余。但是，由于“九五”后期电力建设规模的减少和“十五”初期电力需求增长迅猛，从2002年下半年起电力供应短缺状况再度出现，并逐渐发展成全国性、持续性的缺电局面，给国民经济发展造成了一定影响，这再一次警示我们，要始终坚持电力适度超前发展的方针。

　　“十三五”电力规划已实施两年多，全社会用电量年均增长5.7%，超过了“十三五”规划预测年均增长3.6%到4.8%水平，结合国民经济运行稳中向好、全社会用电量平稳较快增长的态势，要在国家规划和各地方规划中期评估滚动调整规划中加以重视，要防止部分地区出现电力供需紧张局面。现阶段要实现电力适度超前发展，就要加快电力项目的前期研究，科学预测电力需求，加强电力发展统一规划，充分发挥市场配置资源的决定性作用，继续保持电力的必要投入和加快提升系统需求响应能力，满足人民日益增长的美好生活使用绿色、智能、便捷和能够抵御一般自然灾害的电力需求。同时要加快完善电价机制，加快电力立法，为电力适度超前发展提供坚强的法律、法规和体制、机制保障。

　　(四)电力结构调整优化是战略性任务

　　经过几十年的发展和努力，到“九五”期间，我国长期以来的短缺经济转变成为总量供需基本平衡，逐步发展成为买方市场。但亚洲金融危机过后，到“十五”中期，电力供应紧张声再起，小火电机组遍地开花，打乱了电力结构调整的进程。从我国经济发展阶段及全国平均供电水平来看，在相当长的时间内，都应把保证电力充足供应放在首位，但同时要重视电力结构调整，这也是贯穿电力发展始终的，如不抓住电力结构调整，就不可能实现电力长期的可持续的发展。因此，电力结构调整优化已经成为电力发展规划的战略性任务。

　　电力结构包括电力工业产业结构、地区结构、城乡结构、所有制结构、组织结构等。电力产业结构包括电网、电源结构和技术结构，电源与电网之间的协调关系。电网结构包括电网网架、电厂送出或接入系统、输电系统、配电系统及其相互间的协调。电源结构包括水电、煤电、天然气发电、核电、新能源发电等相互间比例关系。技术结构包括技术装备水平、可持续发展技术能力等各方面。此外，电力地区结构包括电源和电网在不同区域的合理布局，如西电东送、送端系统布局、受端系统布局等。城乡结构主要是指电力在城镇与乡村的布局和相互关系。所有制结构是指电力资产的所有制属性，如在电力资产中，中央国有资产、地方国有资产、集体资产和私人资产等多种所有制的比例关系。组织结构是指电力行业中企业组织类型及其相互关系。

　　无论是政府机构和企业，还是中介机构和各级专家、学者，都强调电力工业发展要加大结构调整力度，实现电力结构战略性调整早已列为国家能源发展的基本政策，并为此进行了几十年的艰苦努力，且取得了巨大成绩，但现在仍是一个以煤炭为主高碳能源系统和煤电为主高碳电力系统。从这个实际情况出发，我国的电力结构调整应是一个长期的艰巨的历史过程，既要抓紧又不能违背经济规律，操之过急。电力结构调整的方向是统筹各类电源建设，逐步提高非化石能源消费比重，发展非煤能源发电与煤电清洁高效有序利用并举，坚持节能减排，提高电能占终端能源消费比重，优化电网结构，科学推进远距离、大容量电力外送，构建规模合理、安全可靠、高效智能的电力系统。但是，什么样的电力结构才是我们所常说的较为优化的结构？这是电力规划工作的首要任务，因为没有标准就失去了规划工作的目标。我认为电力结构优化标准是以经济性和可持续发展性为基本准则的，即较为优化的电力结构必须是较为经济的，也是能实现可持续发展的。同时，电力结构优化标准是与国家和地区的具体情况密切相关的，不同的发展阶段，不同的资源禀赋，其标准也会不同。与优化标准相关联的，需要逐步建立电力结构优化模型，来优化未来的电力结构，提出电力结构优化的标准体系。所以，这也是我国电力规划首先要着手的工作。

　　电力结构调整优化要蹄疾步稳，电力规划工作任重道远。